新闻调查

　　“截至2006年底，我国已制定各级各类应急预案130多万件。各省级政府、97.9%的市级政府和92.8%的县级政府，都已编制了总体应急预案。”2007年5月19日，国务院秘书长华建敏在全国基层应急管理工作座谈会上宣布了这组数字。

    党的十六大以来，在党中央、国务院的高度重视和正确领导下，我国应急管理工作呈现全面推进态势，一张“横向到边、纵向到底”，覆盖社会各个方面，具有中国特色的“应急网络”已经初步形成。

　　应急机制经历大灾考验

    今年以来我国气候异常，极端天气事件频发，自然灾害明显重于常年，水旱灾害尤其严重。一些地方重复受灾，一些城市严重受灾，局部地区灾害强度超过历史记录。

    严峻的灾情，不仅考验着党和政府的执政能力，也对近年来我国的应急体系建设是一个全面检验。面对灾害，我国各级政府、各个部门纷纷启动应急预案，未雨绸缪，科学防控，使抗灾救灾工作出现了“大水情、小险情”、“灾害重、损失轻”的新局面。

    ———在淮河流域，面对新中国成立以来的第二位大洪水，抗洪工作创造了前所未有的奇迹：堤防无一决口，水库无一垮坝，转移的人员无一伤亡。与前几次淮河大水场景相比，行蓄洪区再不见连绵百里、混乱不堪的“窝棚”和帐篷，取而代之的是一个个井然有序的“迁安村”、“保安圩”和“避水庄台”。水利部部长陈雷介绍说，今年淮河洪水的洪量大于2003年，但是跟2003年相比，沿淮3省的堤防险情减少了3/5，淹没面积减少了2/5，转移人数减少了2/3。

    ———在西南地区，重庆等地遭遇百年不遇洪灾，但通过气象预报、地质预警等措施，成功地避免了重大人员伤亡。7月上旬，地处川东北的四川达县遭持续暴雨袭击，几天之内全县境内发生山体滑坡800多处，其中特大山体滑坡18处。在如此高密度的自然灾害下，由于强化了对地质灾害的监测和预警工作，在滑坡发生前，群众都得到及时转移、安置，没有造成人员伤亡。

    ———在东南沿海，台风频仍，不少省份实现了“台风期间海上无一人伤亡”的高难目标。8月，第9号台风“圣帕”刚刚进入台湾海峡，福建省就发布了台风红色预警，紧急启动预案。福建省防汛抗旱指挥部新闻发言人邱汀萌说：“跟历史上台风比较，应该说我们把损失和人员伤亡已经降到最低程度。今年我们针对前几年大的灾害，对原有的预案进行了一次调整和修改，按照这个预案，全省海上转移的人员达到30多万。第9号台风影响期间，我们海上无一人伤亡，这是件非常了不起的事。”

    灾害损失的明显降低，是对应急机制建设成果的最好评价。据统计，截至8月，我国自然灾害受灾人数同比减少9.4%，死亡人数同比减少34.8%。为什么在灾情加重的情况下，受灾人数和死亡人数反而出现了下降？民政部部长李学举分析说，除了国家加大了对大江大河的治理和基础设施建设的投入、民房建设质量有所提高之外，另一个重要原因是，“应急响应机制的建立和完善增强了应急救援的能力，对减少灾民的损失和死亡的人数起到了非常大的作用”。

　　党中央国务院倾力主抓

    “我国政府一直高度重视减灾救灾工作，新一届政府又将应急机制建设上升到了国家工作全局的高度。”“联合国减灾奖”获得者、中国科学院减灾中心主任王昂生这样告诉记者。

    王昂生说：“2001年美国‘9·11’事件后，反恐给国家安全提出新课题，如何应对紧急事件成为治国理政新课题。到了2003年，非典作为突发公共事件，对新一届中央领导集体的执政能力提出了新的挑战。”

    2003年成为我国应急机制建设的新起点。国务院秘书长华建敏指出，2003年，抗击非典的过程给了我们很多重要启示，让我们进一步认识到，一个明智的、负责任的政府，一定会从灾难中掌握比平时更多的民情，了解比平时更多的民意，赢得比平时更多的民心。抗击非典还让我们进一步认识到，各级政府在继续加强经济调节和市场监管的同时，必须更加重视履行政府的社会管理和公共服务职能，有效处置突发公共事件，切实保障公共安全。

    为此，党中央、国务院在深刻总结历史经验、科学分析公共安全形势的基础上，审时度势，做出了全面加强应急管理工作的重大决策。2003年7月28日，在中央召开的防治非典工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理明确提出，要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。2004年，党的十六届四中全会明确提出，要建立健全社会预警体系和应急机制，并把这项任务作为提高党的执政能力的一个重要方面。2006年，党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的战略任务，同时将应急管理工作纳入了社会主义和谐社会建设的总体布局。

    本届政府组成以来，国务院一直把应急管理作为一项重要工作来抓，每年都会提出工作重点和目标任务。从2003年开始，国务院周密部署，稳步推进，至今已基本完成了对应急管理工作在各个层面的安排和部署。从法规层面看，制定了一系列关于我国应急管理的框架性文件：2005年，通过了以《国家突发公共事件总体应急预案》为龙头的106项国家预案；2006年，发布了《关于全面加强应急管理工作的意见》、《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》。2007年，印发了《国家综合减灾“十一五”规划》和《关于加强基层应急管理工作的意见》。从机构层面看，2005年底和2006年底分别成立了国务院应急管理办公室、国务院应急管理专家组，各省、地、县级政府都成立了相应的应急管理领导机构。从实践层面看，国务院力推应急管理进企业、进社区、进农村、进基层单位，应急管理工作在全国各个领域、各个层面展开。

    “一案三制”筑就中国应急体系

    “我国应急体系的核心是‘一案三制’建设。”国务院应急管理专家组组长、国务院参事闪淳昌这样告诉记者。其中，“一案”是指国家突发公共事件应急预案体系；“三制”是指应急管理的体制、机制和法制建设。

    关于“一案”，闪淳昌指出，我国应急预案体系主要分为六个部分：一是总体应急预案，即国家突发公共事件总体应急预案，是国务院应对突发事件的综合性预案；二是专项应急预案，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等四类事件，包括防汛抗旱、电网大面积停电、突发公共卫生事件、处置大规模恐怖袭击事件等25个应急预案；三是部门应急预案，目前国务院各个部门制订的预案已经增加到82个；四是地方应急预案，主要是指省、地、县级政府制订的应急预案；五是企事业单位应急预案，目前所有中央企业都已编制了应急预案；六是重大活动应急预案，是指举办大型会议、展览和文化体育等重大活动，主办单位制订的应急预案。

    在体制建设方面，闪淳昌认为，近些年工作的最大成果是，在原有一些应急指挥体系如森林、防汛等得到加强的基础上，在各级政府的层面都建立了应急管理领导机构，应急工作由部门层面上升到整个政府的层面。

    在机制建设方面，闪淳昌认为，协调有序、高效运作的应急机制正在形成，反应速度明显提高，形成了具有中国特色的应急机制。这表现在三个方面：一是各级政府、部门应急平台建设步伐明显加快。不少城市整合110、119、120等应急资源，统一接报，分级分类处理，效率显著提高。二是公众沟通、动员机制逐步形成。各地通过手机短信、电台广播等措施，使公众能够第一时间获得信息，提前应对灾害。三是社会管理机制为应急管理奠定了良好基础。在社区、厂矿、农村等基层单位加强组织建设和日常管理，群防群控，为应急管理打下坚实基础。

    在法制建设方面，除了国务院颁布的一系列意见、规划、方案之外，最重要的成果是今年8月十届全国人大常委会第二十九次会议通过了突发事件应对法，为推动应急管理工作并规范政府应急行为提供了法律保障，这部法律将于今年11月1日起施行。 >>>点击全文

    居安思危 九个环节还需用力

    党的十六大以来，我国的应急机制建设取得了有目共睹的成就。应急管理从零星到系统、从部门到整体、从被动到主动，已经上升到国家工作全局的高度，并纳入到和谐社会建设的总体布局之中。有关专家认为，虽然我国的应急机制建设成就显著，但不少环节仍有漏洞，需要综合用力加以完善。

   专家认为，下一步，在我国的应急体系建设中，要注意九个方面的问题：

    一要打破“部门壁垒”。王昂生认为，现代减灾其实就是综合减灾。现在，各种信息源仍分散在各个部门，仍然采取的是“一个部门为主、其他部门配合”的模式，但是，实际工作中协调的难度很大。另外，各个部门的应急预案各不相同，缺乏统一规划。应该加强这方面的研究，建立一套简明有效的应对流程、应对方法和支持系统。

    二要抓好应急管理进基层工作。闪淳昌说：“突发事件多发生在基层。经验表明，基层第一时间的处置方式对减少伤亡和损失最为关键。”但是，目前，有些基层的预案只是抄袭上级文件，缺乏可操作性，或者预案制订了，但也不进行演练。在应急管理进基层工作中，一定注意抓好应急演练。

    三要依靠科学技术防灾减灾。王昂生认为：“现代减灾不同于传统的人海会战、突击队式的临时应急，而是特别强调科学性、系统性、程序性。目前，我国的应急体系建设迫切需要向专家治理型转变。一些官员缺乏对科学减灾的足够认识，仍比较迷信行政的力量。”

    四要改进工作机制和程序。王振耀认为，目前我们的应急管理，在改进具体工作程序方面注意得不够。现在，许多工作领域缺乏规范的标准，责任不清，程序不明。如果不去下大气力解决这一重大课题，不去努力建立新的工作标准、程序和机制，行政管理质量很难有根本性提高。

    五要大力提高全民的灾害自救能力。闪淳昌认为，历史经验表明，重大自然灾害发生后，绝大部分幸存者都是依靠自救和互救逃生的。而很多人为灾难，是因为一些人不懂科学和不按照程序操作造成的。一定要开展全民公共安全教育，特别是抓好安全教育进学校，进书本，进课堂。

    六要改进和加强对突发事件的新闻报道。闪淳昌说：“现代社会是信息社会，对于突发事件捂是捂不住的，必须要在第一时间对社会舆论加以引导。”

    七要注意节约，降低成本，提高效率。现在不少部门都提出要购买直升机等大型装备，对此应进行调控，防止形成重复建设，造成资源浪费。

    八要关口前移，坚持预防为主。要加强风险评估和风险管理，提高日常管理的质量和水平，有针对性地消除安全隐患。

    九要做好突发事件应对法的配套工作。闪淳昌说，突发事件应对法规定了一些基本原则，要落实好这些条文，还必须出台一系列配套措施和实施细则，增强其可操作性。比如研究完善财政扶持政策、分散灾害风险的保险政策，建立完善应急物资征用补偿制度等等。>>>点击全文